نوسان نفت و دموکراسی در ایران ( نجات بهرامی - یوحنا نجدی )

این مقاله در تاریخ هجدهم آبان 93 در روزنامه جهان صنعت منتشر شده است . 

مطالعات بسیاری از محققان علوم سیاسی و اقتصاددانان تایید می کند که درآمدهای سرشار حکومت ها از منابع طبیعی، از طرق مختلف، فرایند دموکراتیزاسیون و مولفه های حکمرانی خوب را در این کشورها با موانع جدی مواجه می سازد؛ موانعی که به طور خلاصه می توان آنها را در تضعیف سطح دموکراسی و نابسامانی های اقتصادی گونه شناسی کرد.

به طور کلی، کشورهایی را وابسته به منابع طبیعی می دانیم که بخش مهمی از کل صادرات آنها شامل نفت و سایر منابع طبیعی است و این منابع سهم بزرگی، گاه دست کم بیش از سی درصد، از تولید ناخالص داخلی شان را به خود اختصاص می دهد. به عنوان مثال کشورهای آذربایجان، آنگولا، چاد ، گینه، ایران، قزاقستان، نیجریه، روسیه، عربستان سعودی، سودان، ازبکستان و ونزوئلا را می توان در شمار اینگونه کشورها به حساب آورد.

در چنین کشورهایی  درآمد های سرشار نفتی پیش از تثبیت دموکراسی و ایجاد نهادهای پایدار باعث تشکیل دولت رانتیه ، بی نیازی دولت ها به مالیات های منظم و تجهیز نیروهای سرکوب و نیز حرکت به سمت مناقشه طلبی در عرصه بین المللی می شود . بر اساس آمارها و شاخصهای مشخص ، در دوره مورد مطالعه ما ، ایران در دوره آقای احمدی نژاد به خاطر برخورداری از این درآمدهای هنگفت نفتی به چنین سرنوشتی دچار شد ، درحالی که در دوره ریاست جمهوری خاتمی مسیری متفاوت را در پیش گرفته بود و این مسئله رابطه معناداری با قیمت نفت خام دارد .

کلید واژه ها :  نفت ، دموکراسی ، توسعه سیاسی ، حکمرانی خوب ، خاتمی ، احمدی نژاد ، اقتصاد

1-طرح مساله

در نگاهی کلی به فراز و نشیب توسعه در ایران یکی از مسائلی که همواره به شکل چالش برانگیزی مطرح می شود، این است که آیا درآمدهای سرشار دولتها از منابع خدادای نظیر نفت، لزوما به افزایش شتاب توسعه در ایران و بهبود سطح زندگی مردم در ابعاد مختلف منجر شده است یا خیر؟ و ثانیا تفاوت رویکردها در دولت های مختلف جمهوری اسلامی و نگاه آنها به سیاست، اجتماع و اقتصاد و همچنین نوع تعامل آنها با جامعه جهانی، تنها نشات گرفته از خاستگاه های فکری و اجتماعی این دولتهاست یا اینکه عوامل بیرونی دیگری همچون نوسان بهای نفت نیز بر آنها تاثیرگذار است؟ آیا کاهش درآمدهای نفتی و خالی شدن خزانه دولتها در ایران، بر اتخاذ رویکردهای ملایم و منعطف تر در عرصه های سیاسی و اجتماعی و تلاش برای ایجاد جامعه مدنی و دموکراتیک موثر بوده است؟ دغدغه اصلی نوشتار پیش رو، بررسی تاثیر درآمد نفت و نوسانات قیمت آن در برهه های زمانی مختلف، بر جهت گیری سیاسی دولت ها در جمهوری اسلامی طی سال های 1376 تا 2010 به زبانی ساده و کاملا ملموس است.

2- برخی راه های اثرگذاری نفت بر اقتصاد و سیاست

برای توضیح بیشتر درباره برخی جنبه های اثرگذاری درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی بر ساختار اقتصادی و سیاسی این کشورها، اجمالا می توان این دلایل را برشمرد:

2-1 – با وجود درآمدهای نفتی فراوان که استخراج و تولید آن نه چندان پرهزینه و درآمدهای حاصل از فروش آن بسیار هنگفت است، دولتهای غیردموکراتیک نیاز چندانی به سیستم مالیات ستانی از مردم احساس نمی کنند و در اغلب موارد از درآمد نفت برای خرید مشروعیت نیز استفاده می کنند. به عبارت بهتر، عدم وابستگی حکومت به مردم، عملا سیر حرکت این گونه حکومتها به سمت اقتدارگرایی و بی اعتنایی به خواسته های عمومی را درکشور شتاب می بخشد. علاوه بر این، در اینگونه کشورها گروه عمده ای از مردم در بوروکراسی گسترده حاصل از درآمد نفت استخدام شده و در واقع حقوق بگیران دولت هستند که این گروه به خاطر وابستگی به درآمدهای دولتی خود اغلب در برابرایجاد فضای احتمالیِ غیر دموکراتیک ، اگر از دولت حمایت نکنند دست کم در برابر آن ساکت و منفعل عمل خواهند کرد.

2-2 – دلیل دیگر را می توان در باز بودن دست این گونه دولتها در استخدام نیروهای سرکوب به واسطه داشتن درآمد بالا مشاهده کرد. علاوه بر نیروهای نظامی و انتظامی رسمی، اینگونه دولتها از نیرویی غیررسمی و شبه نظامی که به صورت میلیشیای پنهان در مواقع ضروری وارد میدان می شود، برخوردار هستند که معمولا از آن برای رنگ و بوی مردمی دادن به برخی حرکات سرکوبگرانه بر علیه مخالفان استفاده می شود. این نیرو که اغلب به گروه فشار موسوم است، در دولتهای رانتیه و حکومتهای اقتدارگرا بسیار شناخته شده هستند.

2-3 -عامل دیگری که بی‌ارتباط با عوامل فوق‌الذکر نبوده و در کشورهای نفتی مانع رشد الگو‌های دموکراتیک در اداره کشور می‌شود این است که نفت به علت مالکیت دولتی و هزینه اندک در فرایند تولید و سود زیاد آن برای دولت، موجب می‌شود تا ضعف‌های اقتصادی و مدیریتی دولت حاکم برای مردم مشهود و ملموس نباشد. این گشاده‌دستی دولت در تقسیم غیرمستقیم بخشی از درآمد‌های نفتی بین مردم (از طریق اعمال یارانه‌ها و پایین نگه‌داشتن مالیات‌ها) باعث می‌شود تا پیامد‌های منفی اقتصاد نفتی و ضعف دولت در مدیریت اقتصادی کشور برای مردم آشکار و ملموس نباشد.

2-4 - وابستگی به منابع طبیعی در کشورهای غیردموکراتیک یا فاقد مدیریت عقلانی و نهادینه شده، علاوه بر پیامدهای سیاسی آن، تاثیرهای ناگوار اقتصادی را نیز به دنبال خواهد داشت که در متون اقتصادی، از آن معمولا تحت عنوان «بیماری هلندی» و یا «نفرین منابع» یاد می‌شود. در این پدیده، به دلیل وابستگی روزافزون به منابع طبیعی و پمپاژ حجم زیادی از پول رایج کشور به بازار، عملا توجهی به بخش های تولیدی نمی شود و شکاف قابل توجهی بین در توسعه متوازن بین بخش های مختلف جامعه ایجاد می شود؛ همین موضوع متعاقبا بازار رقابت صادرات کالاهای تولیدی کشور را به شدت سرد کرده و در عین حال نرخ واردات را ارزان خواهد کرد. همچنین قیمت اقلام غیر مبادله ای همچون زمین و مسکن هم به شکلی انفجاری بالا خواهد رفت. ضعف و زوال طبقه تولید کننده نیز در هر جامعه ای موجبات ضعف دموکراسی و نحیف شدن طبقه متوسط را به دنبال دارد.

3- نوسان درآمدهای نفتی 1376-2010

اما آیا نمونه ایران را می توان با این معیارها مورد ارزیابی قرار داد؟ نکته اول اینکه دهه اول جمهوری اسلامی به دلیل وجود شرایطی خاص همچون استیلای گفتمان انقلابی و ایدئولوژیک و وجود رهبری کاریزماتیک و همچنین جنگ تحمیلی با عراق (که در برخی متون از آن به عنوان «جامعه شناسی بی ثباتی سیاسی» یاد شده)، چندان نمی تواند بر معیارهای فوق و متغیرهای مورد بحث مان منطبق باشد. چرا که در غیر اینصورت باید کاهش شدید درآمدهای نفتی در دوران جنگ را عاملی در راستای افزایش آزادی های مدنی و سیاسی قلمداد کنیم که واقعیت های تاریخی این دوره چنین فرضیه ای را برنمی تابند. اما تاثیرات نفت و نوسان درآمدهای آن را در سال های پس از جنگ و سرد شدن فضای انقلابی می توان مشاهده نمود که با تاکید بر وجود عوامل دیگر و پرهیز از تعمیم این مسئله به همه حوادث این سالها، می تواند مبنایی برای درک خاستگاه اصلی برخی رفتارهای سیاسی در داخل و خارج از کشور باشد.

طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی، دولت ها در ایران از اختیارات محدودی برای ترسیم سیاست های داخلی و خارجی برخوردارند و در نتیجه رفتار دولت به مثابه قوه مجریه به تنهایی نمی تواند ما را به سمت و سویی خاص در این پژوهش سوق دهد. اما آنچه مسلم است  تاثیر درآمدهای نفتی بر ساز و کارهایی است که کلیت حکومت اتخاذ می کند تا دولتی خاص با مواضعی مشخص روی کار آمده و منویات حاکمیت را عملی کند. به عنوان مثال باید به رویکرد حکومت برای تن دادن به دولت های اصلاح طلب در سال های رکود اقتصادی و بحران سیاست خارجی و نیز زمینه چینی گسترده حکومت برای به قدرت رسیدن دولت های رادیکال و آرمانگرا در دوران های پردرآمد نفتی اشاره کرد. در این نوشتار هدف آن است تا دولتهای خاتمی و احمدی نژاد را از این نظر مورد بررسی قرار دهیم و تاثیر درآمدهای نفتی بر رفتارهای داخلی و خارجی این دو را بررسی نماییم.

نخستین مساله ای که با نگاه به قیمت نفت و میزان درآمد دولت ها از آن خودنمایی می کند، سیر صعود قیمت نفت از سال 1384 می باشد که مصادف با آغاز دوران ریاست جمهوری محمود احمدی نژاد است. اگر چه در آمد دولت های جمهوری اسلامی که غالبا از محل فروش نفت بوده است، از سال های قبل سیر صعودی به خود گرفته بود و قابل مقایسه با اوایل انقلاب نبود، اما در این سال جهشی صعودی را شاهد هستیم که درآمدهای هنگفتی را برای دولت به ارمغان آورده است.

در نمودار زیر می توان میزان این درآمدها را در دو دولت خاتمی و احمدی نژاد مقایسه کرد .این جدول میزان درآمدهای دولت در سالهای مختلف را نشان میدهد که ما دوره مورد نظر این بررسی را بین سالهای 1376 تا 87 استخراج کرده ایم . متاسفانه این آمارکه به کل درآمدهای دولت در این سالها اشاره دارد برای سالهای بعد از 87 در این پایگاه هنوز به روز نگردیده است .  .اما بانک مرکزی در آماری جداگانه درآمدهای نفتی ایران در دولت احمدی نژاد را ۵۳۱.۸۸۲ میلیارد دلار اعلام نمود که تقریبا نیمی از درآمد کشور در همه دوره ها از زمان اکتشاف نفت در ایران بوده است . در حالی که در همین گزارش درآمد دولت خاتمی ۱۵۷.۲۷۷ میلیارد دلار بوده است که در حدود یک سوم رقمی است که نصیب دولت احمدی نژاد شده است .

نمودار شماره 1.  میزان درآمدهای نفتی دولتها از سال 76 تا 87 ، منبع بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

اما بینیم در این بازه زمانی وضعیت دولت ها از نظر شاخص های توسعه سیاسی و دموکراتیک چگونه بوده است؟ برای ورود به این مبحث تاکید بر این نکته لازم است که عامل نفت و درآمدهای آن به هیچ وجه «تنها عامل موثر» بر رفتارهای یک دولت در نظر گرفته نشده است. علی الخصوص شیوه حکومت و ساختار حاکمیت در جمهوری اسلامی را نمی توان محدود به تک عاملی چون درآمدهای نفتی کرد. چندپارگی ارکان قدرت، میزان قدرت و نفود نهادهای انتخابی و انتصابی،از جمله مواردی است که بررسی رفتارهای جمهوری اسلامی و دولت های آن با ابزارهای متعارف را تا حدود زیادی دشوار کرده است. 

اما همین اندازه مسلم است که رشد درآمدهای حکومت که تا حد زیادی وابسته به نفت است، بر تصمیمات حکومت به شکلی فراتر از دولت های متفاوت تاثیرگذار است و بر اراده حاکمیت برای روی کار آمدن دولت های اصلاح طلب یا بنیادگرا تاثیر فراوان می گذارد. به عنوان مثال، در دورانی که درآمدهای نفتی با کاهش شدیدی مواجه شود و نوعی بحران اقتصادی قابل پیش بینی باشد، مجموعه حاکمیت با ایجاد فضای بازتر سیاسی و مهیا کردن شرایط حضور و فعالیت را برای دولتی اصلاح طلب و مدافع گفتگو با جامعه جهانی باز می کند که می توان این مسئله را در سال های منتهی به دوم خرداد هفتاد و شش مشاهده کرد.

اما برعکس، در دوران شکوفایی درآمدهای نفتی، حاکمیت به آرمان های پیشین خود بازگشته و نه تنها در عرصه داخلی بلکه در سیاست خارجی نیز دست به اتخاذ رویکردهای تهاجمی میزند که نمونه آن را در بی توجهی دولت آقای احمدی نژاد به قطعنامه های بین الملی و «کاغذپاره» خطاب کردن آن و دفاع آشکارتر از گروه هایی همچون حماس و حزب الله در اوج درآمدهای نفتی می توان مشاهده کرد. در چنین شرایطی  راه بر مدافعان گفتگو و رابطه بهتر با جامعه جهانی بسته خواهد شد و افراطیون میدان داری خواهند کرد. به عبارت بهتر،  دولتی که نگرانی زیادی بابت کاهش در آمدهای خود ندارد، جامعه جهانی را چندان به رسمیت نمی شناسد و برای خواسته های آن چندان ارزشی قائل نیست. اما دولتی که به خاطر کاهش درآمد نفت و فروکش کردن قیمت آن در تنظیم بودجه عاجز مانده است، تلاش می کند تا هرگونه تنش با کشورهای مختلف را به حداقل رسانده و از نهادهای مالی بین المللی نهایت استفاده را ببرد.  

نمودار شماره 2 قیمت جهانی نفت خام در فاصله سال های 1996 تا 2010 یعنی سال های مورد مطالعه این نوشتار را نشان می دهد که طی آن دولت های خاتمی و احمدی نژاد در راس کار بوده اند (قیمت ها به دلار هستند).

میانگین قیمت نفت در سالهای 98 تا 2004 تقریبا 20 دلار بوده است در حالی که در سال های بین 2004 تا 2011 این میانگین از 60 دلار هم گذشته و در فاصله سالهای 2008 و 2009 قیمت هر بشکه نفت خام از 140 دلار هم فراتر رفته است.

4-شاخص های سیاسی

اما ببینیم شاخص های توسعه سیاسی و پاسخگو بودن دولت ها در این سال ها چگونه بوده است و چه نسبتی با میزان درآمدهای نفتی داشته است؟ شاخص های توسعه سیاسی به طور عموم به باز بودن فضای سیاسی، فعالیت آزادانه احزاب و مطبوعات، ایجاد زمینه برای تشکیل گروه ها و سازمان های غیردولتی و مواردی نظیر اینها ارتباط دارد. اما در دهه های اخیر و در مطالعات مربوط به توسعه، شاخص های دقیق و عینی تری توسط نهادهای بین المللی مختلف ارائه شده اند که به شکلی شفاف و ملموس وضعیت انسانی کشورهای مختلف را بررسی می کند. مجموعه این شاخص ها که برای اولین بار توسط سازمانهای بین المللی نظیر سازمان برنامه توسعه ملل متحد (UNDP) و بانک جهانی (World Bank) مطرح شده است، حکمرانی خوب (Good Governance) نامیده می شود. بر اساس تعریف بانک جهانی در سال 2000، حکمرانی خوب فرایندی است که از طریق آن نهادهای دولتی به مسائل عمومی می پردازند، منابع خود را مدیریت می کنند و تحقق حقوق بشر را تضمین می کنند و این فعالیت ها با محور قانون انجام  می پذیرد. سازمان برنامه توسعه ملل متحد، بانک جهانی و یونسکو شاخص هایی را برای حکمرانی خوب مطرح کرده اند از جمله: پاسخ گویی، شفافیت (آزادی جریان اطلاعات و دسترسی همگان به آن)، قانون محوری، مشارکت همگانی، مسئولیت پذیری، اجماع محوری، کارآیی و اثربخشی و عدالت و انصاف.

حال با توجه به این شاخص های بین المللی و بر اساس پرسش این پژوهش می توان در باره نوع حکمرانی دولتها در این دوره ها با توجه به میزان درآمدی که از محل فروش نفت نصیب آنها شده است، به قضاوت نشست. در اینجا به عنوان نمونه، به چند شاخص از جمله قانون محوری و پاسخگویی دولت اشاره می کنیم.

4-الف:  قانون محوری: در این زمینه نیز مشاهده می شود که نه تنها افزایش درآمد دولت باعث گرایش آن به قانون محوری بیشتر نشده است ، بلکه این روند سیر معکوس و معناداری هم داشته است . در سال هایی که درآمد دولت بالا رفته است، این شاخص افت کرده و در سال هایی چون 2000 که قیمت جهانی نفت در سطح بسیار پایینی بوده است، شاهد افزایش قانون محوری در عملکرد دولت وقت یعنی آقای دولت آقای خاتمی بوده ایم.

نمودار شماه3 ، قانون محوری دولت ،  منبع : بانک جهانی

4-ب – پاسخگویی  دولت:

همانگونه که از نمودار شماره سه پیداست، در این زمینه نیز شاهد افت میزان پاسخگویی دولت به ازای افزایش در آمد های نفتی در سالهای مختلف هستیم. به عنوان نمونه از سال 2005 قیمت نفت خام سیر صعودی شتابانی داشته است اما به همان نسبت پاسخگویی دولت به شدت افت کرده و روند آن هم در سال های بعدی نیز ادامه پیدا کرده است.

نمودار شماره 4،، میزان پاسخگویی دولت ، منبع بانک جهانی

4- ج – سطح دموکراسی:

نمودار شماره 4، سطح دموکراسی در ایران را با استناد به مولفه Polity IV Index  ایران نشان می دهد که در آن، 10+ به معنای بالاترین سطح دموکراسی و 10- نیز گویای تماما استبدادی است. همانگونه که از نمودار 4 پیداست، سطح دموکراسی در ایران، در بهترین حالت بین سالهای 1378 تا 1383 به 4+ رسید که البته همچنان با حداقلی از دموکراسی مطلوب، فاصله معناداری دارد. نکته قابل اعتنا اینکه، اگر به نمودار دقت کنیم، سطح دموکراسی در ایران طی سال هایی که بهای نفت کاهش یافته بود، از وضعیت بهتری برخوردار شده است. همچنین، با به قدرت رسیدن محمود احمدی نژاد و شوک مثبت در بهای جهانی نفت، دموکراسی در ایران سیر نزولی خود را تجربه کرد. به عبارت بهتر، با خطای اندکی می توان تایید کرد که بین بهای نفت و سطح دموکراسی طی سال های مورد بحث این یادداشت، نسبت معکوسی برقرار بوده است.  

مطالعات برخی محققان البته فرضیه این مقاله را درباره کشورهای دیگری نیز تصدیق کرده اند. از این رو، بیراهه نیست اگر انتظار داشته باشیم که با کاهش درآمدهای نفتی و در نتیجه کاهش وابستگی اقتصاد ایران به این درآمدهای سرشار، سطح دموکراسی در ایران بهبود یابد و آزادی های سیاسی از شرایط بهتری برخوردار شوند.

5- نتیجه گیری 

علاوه بر آمار و نمودار های ارائه شده در این پژوهش، وضعیت سیاسی و اقتصادی جامعه و میزان پایبندی دولتها به مولفه های مورد اشاره را به راحتی می توان در گزارش های نهادهای مختلف و سازمانهای بین المللی که به تفکیک سال و در برهه های مختلف منتشر شده است، مشاهده نمود که اغلب مکمل این دیدگاه هستند که در سالهایی که بیشترین درآمدهای نفتی نصیب دولت شده است، آزادی های سیاسی محدود تر شده، احزاب و روزنامه ها بیش از گذشته در تنگنا قرار گرفته و کیفیت زندگی عموم مردم از افت قابل توجهی برخوردار بوده است. این نتایج پژوهشگران عرصه اقتصاد و سیاست را بیش از پیش به موشکافی در معضل قدیمی مدیریت منابع خدادادی در کشورهای در حال توسعه نظیر ایران وادار می کند.

منابع :

1 – بانک جهانی  http://www.worldbank.org

2 - مطالعات مارشال و جگرز   http://www.systemicpeace.org

3 – سعید میرترابی، نفت، «سیاست و دموکراسی»، تهران، نشر قومس، 1390

4 – مسعود نیلی، «نقش درآمدهای نفتی در توسعه‌نیافتگی سیاسی»، انتشار در سایت تاریخ ایرانی، 25 اسفند 89 http://tarikhirani.ir

5 – برینگتن مور، «ریشه های اجتماعی دیکتاتوری و دموکراسی»، ترجمه حسین بشیریه، تهران، مرکز نشر دانشگاهی، 1370

6 – رضا شیرزادی، «نوسازی، توسعه و جهانی شدن»، تهران، انتشارات آگاه، 1391

7 – صندوق توسعه ملل متحد http://www.undp.org

 نسخه پی در اف و کاملتر این مقاله به همراه نمودارها را از این لینک دریافت نمایید .